贫困治理:东西部协作面临怎样的时代要求和挑战?

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本文来自微信公众号:探索与争鸣杂志 (ID:tansuoyuzhengming),作者:王小林(复旦大学六次产业研究院二级教授、常务副院长)、谢妮芸(复旦大学管理学院博士研究生),原文标题:《王小林 谢妮芸|东西部协作和对口支援:从贫困治理走向共同富裕》,原载于《探索与争鸣》2022年第3期,题图来自:视觉中国


展望2035年,党的十九届五中全会提出“人民生活更加美好,人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”的目标要求。共同富裕成为我国当前理论和政策研究的热点问题。回顾我国消除绝对贫困的历史,自1978年党中央提出对口支援和1996年提出东西部扶贫协作以来,对口支援和东西部协作制度已经成为促进共同富裕的重要制度安排。


关于东西部扶贫协作和对口支援的研究主要有三种观点:


  • 第一种观点认为,对口支援是一种横向财政转移支付形式,是在中央政府领导下的政府主导、社会参与的政府与地区间的合作模式。这一模式体现出政府主导和地方互惠的特点,在跨地区贫困治理中发挥了积极作用,形成“跨行政区域的府际网络”,强调实现2035年远景目标须坚持和完善东西部扶贫协作和对口支援制度。


  • 第二种观点认为,这一制度安排“劫富济贫”的色彩非常突出,应根据项目性质撤并到纵向财政转移支付中去,保留应急性对口支援。尤其是法律制度依据、央地权责划分、纵横关系协调等都是面临的现实困境,需要在法律层面肯定其属性与地位。


  • 第三种观点着重于有效性讨论,更多考虑脱贫的需求,较少考虑协作地区间的资源优势互补,认为当前存在着深度协作与精准对接困难、社会化协作程度低、协作扶贫的高质量发展受制约、项目管理机制不健全等实践困境。


本文试图运用制度性集体行动的网络分析框架,系统性剖析东西部协作和对口支援在演进过程中形成的协作机制,重点回答三个问题:(1)作为消除绝对贫困、实现共同富裕的区域协作制度,东西部协作是如何演进的?参与协作的多方主体在实践互动中形成了哪些协作机制?(2)东西部协作面临怎样的时代要求以及挑战?(3)在共同富裕的新发展目标下,如何在全面实现乡村振兴发展阶段中完善东西部协作制度?


贫困治理:东西部扶贫协作和对口支援的制度演进


中国向何处去?建设什么样的社会主义?中国共产党在领导中国人民建设社会主义的历史进程中不断探索和实践,走上了一条不同于西方国家现代化进程的道路。这条道路是马克思主义同中国实践相结合而产生的一条具有中国特色的迈向现代化的社会主义道路。


在中国迈向现代化的进程中,从“土地革命”“农村包围城市”到“脱贫攻坚”“乡村振兴”,乡村人口始终是中国现代化进程中的决定性群体。因此,我们分析东西部协作和对口支援制度的演进,首先必须将其放在中国迈向现代化进程或者是实现中华民族伟大复兴的全局中。


(一)对口支援制度的建立


1. 对口支援政治制度的建立。毛泽东提出了共同富裕伟大构想,邓小平则勾画了共同富裕的实现路径。一方面,党的十一届三中全会召开后,针对全国“共同贫穷”的状况实行改革开放。在经济政策上:充分肯定生产责任制,给予地方、企业、生产队更多的经济自主权,并允许一部分地区、一部分企业、一部分人先富起来。1979年10月,邓小平还提出“充分研究一下怎样利用外资的问题”。同年11月再次提出,“社会主义也可以搞市场经济”。


2. 另一方面,针对边境地区和少数民族地区发展落后的状况,中央作出对口支援的重大决策。1979年4月,中共中央在北京召开《全国边防工作会议》。乌兰夫在大会上作了题为《全国人民团结起来,为建设繁荣的边疆,巩固的边防而奋斗》的报告。同年7月31日,中共中央批转了乌兰夫所作的报告。


报告强调,国家将加强边境地区和少数民族地区的建设,增加资金和物资的投入,并组织内地省市对口支援边境地区和少数民族地区。对口支援是在邓小平共同富裕实现路径的指引下由中央提出的,其主要目的就是增强民族团结,巩固边防,加速少数民族地区的经济文化建设。


3. 对口支援财政体制的形成。1979年4月全国边防工作会议召开后,一方面,由原国家计委牵头,十几个部委参与制定了《边疆建设规划草案》。在百废待兴的情况下,中央财政连续三年每年拨款4个亿,单独编制边疆地区发展规划。这在我国历史上都是第一次。另一方面,东部发达地区对口支援边境地区和少数民族地区。这在财政体制上就形成了支援边境地区和少数民族地区的垂直转移支付和横向转移支付。


我们不能用西方联邦税制的理论,把这种横向转移支付单纯解释为“劫富济贫”的不公平,主张撤并回到纵向财政转移支付中去;而是要把对口支援制度的建立放在中国现代化进程中的时代背景下来理解,它是在分税制下的再次分配。2012—2019年,仅上海投入的东西部扶贫协作和对口支援资金就达323.42亿元,持续稳定的财政援助有效填补了西部贫困地区脱贫攻坚战中的资金缺口。


4. 对口支援人才交流和技术转移机制的形成。边境和少数民族地区仅靠财政援助,解决不了发展问题,人才和技术的短缺更加突出。1986年中央提出,对口支援不光是资金、物资支援,还包括人才、技术、信息、管理、劳动、产品支援等。这标志着对口支援已经向更加广阔的领域拓展。


1994年《国家八七扶贫攻坚计划》明确指出,北京、天津、上海等大城市,以及广东、江苏、浙江、山东、辽宁、福建等沿海较为发达的省,都要对口帮助西部的一两个贫困省、区发展经济,动员大中型企业,利用其技术、人才、市场、信息、物资等方面的优势,通过经济合作、技术服务、吸收劳务、产品扩散、交流干部等多种途径,与贫困地区发展互惠互利基础上的合作。 


(二)东西部扶贫协作制度的建立和发展


1.东西部扶贫协作制度的建立。1979年以来,对口支援的实践为东西部扶贫协作制度的提出积累了经验。邓小平关于“两个大局”的构想被写入《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》,“坚持区域经济协调发展,逐步缩小地区发展差距。


改革开放以来,鼓励一部分地区发展得快一些,先富起来,提倡先富带动和帮助后富,各地经济都有很大发展,人民生活水平都有很大提高”。沿海地区先发展起来并继续发挥优势,这是一个大局,内地要顾全这个大局。发展到一定时候沿海多作一些贡献支持内地发展,这也是一个大局,沿海也要服从这个大局。


“逐步缩小地区发展差距和解决好社会分配不公,最终实现共同富裕,是保持社会稳定的重要条件,是体现社会主义本质的重要方面。”1996 年中央扶贫开发工作会议决定,在全国开展东西部扶贫协作;同年召开全国扶贫协作工作会议,确定东部9个省市和4个计划单列市对口帮扶西部10个省、区。这是党中央、国务院按照邓小平关于共同富裕的伟大构想,根据我国经济社会发展的客观需要所作出的一项重要决策。至此,中国初步形成了东西部扶贫协作和对口支援制度。


2. 东西部扶贫协作和对口支援制度的发展。东西部扶贫协作和对口支援制度既是我国治理贫困的有力举措,又是区域协调协同发展、逐步实现共同富裕的大战略,从两个制度的提出目的及实践发展来看,对口支援制度可以视为东西部扶贫协作的制度基础。对口支援制度主要针对边境地区和少数民族地区,1979—1995年支援的重点始终是边境地区和少数民族地区的建设。


随着对口支援工作的稳步推进和不断取得成效,1996年提出的东西部扶贫协作将对口支援的范围进行了扩大,将扶贫协作的对象拓展到西部其他贫困地区。区别于前一阶段以援助为主,这一阶段的东西部扶贫协作更加突出社会动员,以投资、贸易和人才协作为主。


在2016年的东西部扶贫协作银川座谈会中,习近平总书记指出,东西部扶贫协作和对口支援,是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略,必须要长期坚持,东西部扶贫协作制度在脱贫攻坚期间不断得到强化。东西部地方政府根据中央要求,针对各阶段发展特征,在协作理念、协作目标、协作领域和协作方式上不断调整,逐渐在历史演化中形成当前的制度结构(表1)



(三)东西部扶贫协作制度的演进特征

1. 协作理念从单向援助向合作共赢演化。1979年对口支援制度建立时,西部地区地理环境恶劣,基础设施落后,贫困人口的温饱问题难以解决,生产生活面临困境。此时东部地区的支援以输血式援助为主,向西部地区提供资金、物资等直接救济,以促进贫困地区经济发展为援助核心,以解决边境地区和少数民族地区贫困人口的温饱问题为首要目标。


1996年东西部扶贫协作制度的建立,标志着针对边境地区和少数民族地区的经济支援理念,开始向西部地区更大范围的经济协作转变。到2016年银川座谈会召开,响应党中央脱贫攻坚精神,协作理念中注入更加明确的“互学互助”和协同攻坚“共享发展”的新发展理念。


2.协作目的由缓解局部地区贫困向全面消除西部地区绝对贫困演化。从最初的对口支援制度以解决边境地区和少数民族地区的贫困问题为主,发展到缓解包括革命老区和其他西部地区在内的贫困问题,再到“十三五”期间转向全面解决协作地区绝对贫困问题,西部地区经济发展态势不断向好。

2020年底贫困县全部“摘帽”,贫困村全部出列,贫困人口全部实现“一超过两不愁三保障”,即农民人均可支配收入超过国家贫困线,贫困人口实现不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障。


3.协作领域从经济援助不断向多维度可持续发展演化。1979年建立对口支援的经济援助制度之后,地方政府在实践中不断探索更加有效的援助方式。比如,1991年,江苏省苏南支持陕西省陕南贫困地区,实行两地干部交流,并向西藏和新疆派送干部,开启了东西部干部交流机制,标志着东西部扶贫协作转到依靠科技进步和提高干部群众素质的轨道上来。


2016—2020年,协作领域已经拓展到包括经济、社会和环境三大维度的可持续脱贫。在经济领域,除了产业协作和劳务协作外,还开启了大规模消费扶贫行动。在社会领域,不仅加强协作地区的教育、医疗基础设施建设,还大规模向协作地区派遣教师、医生。在生态领域,绿色发展理念贯穿到扶贫协作中,生态移民搬迁、生态扶贫工程、生态公益就业岗位等新的协作方式,使得生态环境成为东西部扶贫协作的一个重要领域。


4.协作方式从政府单一援助方式向政府、市场和社会多部门协同推进演化。如果说1979年开始建立的对口支援是以政府财政援助和经济技术援助为主,那么东西部扶贫协作已经是政府、市场和社会的全方位协作,只是政府主导的特征更加明显。1996年“闽宁协作”建立“联席推动、结对帮扶、产业带动、互学互助、社会参与”五项协作机制,奠定了东西部扶贫协作的制度基础。2016年的银川座谈会对东西部扶贫协作又提出了新的要求。


作为我国贫困治理和区域协作的一项特有制度,一方面,东部地区与西部地区开展产业扶贫、就业扶贫、教育扶贫、健康扶贫等扶贫行动,以携手奔小康为协作目标;另一方面,各地发挥比较优势,对接产业链,打造产业园,开展各种文化旅游交流合作,服务区域间协调发展大局。东西部扶贫协作已经超越东西部地方政府间的协作,更是将区域间的协作延伸到与市场、社会的协作之中,形成了政府主导、市场发力、社会参与的多元格局。


东西部扶贫协作和对口支援的作用机制


东西部扶贫协作和对口支援是在中央政府的要求下,地方政府间形成的一种制度性集体行动。制度性集体行动 (Institutional Collective Action,ICA)分析框架,提供了理解协作中形成的网络机制的方法。在东西部扶贫协作和对口支援集体行动过程中,动员了市场和社会行动者。资源依赖理论认为,行动者很少有足够的资源来追求所有的活动以达到他们的目标。


因此,地方政府除了从纵向(上级政府)获取资源外,还通过与地方政府之间的横向关系获取资源。这就会出现集体行动的网络关系。这种地方政府之间的关系,从最初的非紧密的、非正式的碎片化的协调关系,逐步发展为由政策、合同等约束的较紧密的、正式的合作关系。东西部扶贫协作和对口支援制度的实践,涉及中央政府、东西部地区的地方政府、市场主体、社会力量等多个复杂利益主体间的互动,形成了一个网络结构,而连接网络结构的“网线”可能是参与主体之间稳定紧密的联系(强关系),又或者是间接松散、不具有强制约束力的联系(弱关系)(图1)



(一) 中央政府与地方政府之间的责任制和激励约束机制


在纯粹的市场机制下,劳动力、资本、人才、技术等要素会向发达地区聚集,东部发达地区实现良性循环发展,而西部贫困地区则长时间处于低水平发展的均衡状态,区域间的发展差距趋于扩大。为了缩小区域发展差距,中央政府提出并建立了对口支援和东西部扶贫协作制度。


首先,中央政府把协助西部地区发展的责任委托给地方政府。中央政府作为委托方要求东西部地方政府承担对口支援和扶贫协作的责任,也可以视作政策制定和组织设计的最高权威机构,拥有对下级政府人事任命、财政转移支付、绩效评估等权力,能对协作过程、协作结果进行监督管理,从而确保地方政府在扶贫协作中履行好各自的职责。


中央政府委托东部地区政府履行先富带后富的责任,要求西部地区积极配合,最终形成满足西部地区所需、发挥东部地区所能、实现中央政府所求的央地关系下的地地政府间关系。央地关系实质为一种权威关系,中央政府的权威与地方政府的行政自主权之间的互动,实际会影响到具体制度安排下地方政府间的协作关系。这种中央政府的权威和地方政府的责任,也体现为中国的政治制度优势。


其次,在责任制的基础上,构建激励约束机制。激励约束是指在一个组织体内部,通过设计系列奖惩制度规范,来激发、引导、约束组织内部成员的行为,以此来实现组织目标的一种手段。东西部扶贫协作和对口支援激励约束机制以2016年银川座谈会为转换点,银川座谈会之前的激励约束机制主要通过声誉机制传导。声誉由中央政府对地方政府的表彰、批示、考察、典型案例、现场会、座谈会、经验总结、先进集体等“声誉符号”构成。


例如,2005年8月6日,闽宁互学互助对口扶贫第九次联席会议在银川召开,国务院扶贫办发去贺电高度评价闽宁合作。2007年4月,党中央领导考察了闽宁对口协作整村推进情况,对闽宁协作工作给予高度评价。2008年7月,国务院扶贫办在银川召开全国东西部扶贫协作工作经验交流大会,12月,国务院扶贫开发领导小组授予宁夏扶贫开发办公室55个单位“全国东西扶贫协作先进单位”称号。


2015年2月,中共中央办公厅刊发专题文章,充分肯定闽宁协作成效,全面介绍了闽宁协作模式。2016年7月20日,习近平总书记在银川主持召开东西部扶贫协作座谈会,对闽宁协作给予充分肯定。而在2016年之前,东西部扶贫协作和对口支援并没有严格明确的约束机制,这些地方政府的声誉成为最为重要的激励机制。


因此,2016年银川座谈会的召开,也成为东西部扶贫协作和对口支援制度的一次重大变革,主要体现为中央要求结对关系进一步下沉,建立更加广泛的社会动员机制。同时,为了保证地方政府的行动与中央政府提出的脱贫攻坚目标的一致性和有效性,建立了东西部扶贫协作考核问责机制。《东西部扶贫协作成效评价办法》包括组织领导、资金支持、人才支援、产业合作、劳务


协作、携手奔小康、东西扶贫协作工作创新等。对协作结果的严格考核和对协作过程的自由裁量,激励着地方政府不断发挥主观能动性去选择适合两地的最优协作方式。随着东西部扶贫协作制度的完善,特别是在考核评估和奖励问责机制下,东西部扶贫协作中的央地关系和地地关系逐渐从弱关系转向强关系。


(二)东西部地方政府间的援助协作机制


东西部地区的地方政府是东西部扶贫协作实践中最重要的一环,其承担着上传下达、协作沟通及优化帮扶环境的重要职责。从垂直的领导关系来看,一方面省级地方政府需要及时领会来自中央的政策文件要求,并正确地传递到市/县/乡镇等基层政府和具体工作部门。基层政府作为政策执行的最后一个环节,有责任去执行和落实来自上级的指令和政策。


从这个角度看,省级政府作为委托代理链条的中间一环,实际承担了代理方和管理方的双重角色,既是中央政府的代理方,又对最终代理方——基层政府的政策执行过程进行管理和控制。从水平的伙伴关系来看,东西部各级政府要积极开展需求对接,西部贫困地区政府要对本地区的经济发展状况、优势资源、生产生活需要等有全面深入的认识,东部发达地区要尽自己所能,发挥本地区在市场、人员、资金、技术等方面的特有优势以帮助西部贫困地区,带动西部贫困地区的发展。


1996年,时任福建省委副书记习近平同志推动“闽宁协作”形成了“联席推进、结对帮扶、产业带动、互学互助、社会参与”五项援助协作机制。全国东西部扶贫协作机制虽然各地具体叫法上略有差异,但主要机制都可根据这五项援助协作机制概括,即由政府援助、企业协作、社会帮扶、互学互助(领导考察互访、党政干部交流、专业技术人才交流、人员培育)、技术转移、劳务合作等内容共同构成。


其中,联席会议机制已经成为东西部地区开展扶贫协作的一个重要抓手,结对双方省委政府每年召开联席会议,主要领导出席会议,总结上一阶段结对帮扶工作,根据中央要求和双方所需研究部署协作计划、解决重大问题、推进协作工作。


联席会议后,东部地区根据辖区内各市县的经济发展实力、资源禀赋特征等因素,将协作任务“再分包”给各个市县,结对关系下沉,继而形成层层结对(图2),落实到具体的扶贫协作工作中。各业务部门则积极开展教育、科技、卫生、文化、旅游等方面的帮扶合作,如教育部门负责教育扶贫协作有关事宜、卫健委负责健康扶贫协作有关事宜等,各相关部门的有效配合是扶贫协作取得成效的重要抓手。


各级各部门经过沟通对接,强化工作协同机制,推动帮扶工作顺利开展,形成了对口部门间的横向协作交流。“五项援助协作机制”为协作的有效开展提供了保障。



在东西部扶贫协作成效考核评价实行之前,官员间晋升考核制度通常会使得地方政府处在一种区域竞争的状态,出于政绩考核的需要,地方政府通常会选择最能给当地带来经济利益的投资发展活动。在这种情况下,较少会有东部地区的地方政府主动选择与西部地区开展合作。


东西部扶贫协作成效考核评价建立后,在中央政府的驱动下,东部地区政府对西部贫困地区开展帮扶,形成结对关系。而这种结对关系的落实,通常体现在中央召开扶贫工作会议部署工作、东西地区政府“领任务”后,东西部省级领导共同组织召开“联席推进”会议进行落实。


比如,2003—2015年,东部地区对西部地区的政府平均每年援助43782万元。在原来以单纯的GDP增长率和财政收入为主的考核下,东部地区与西部地区政府之间形成的是一种基于双方比较优势下的自发的、不紧密的合作关系,属于弱伙伴关系。2016年银川座谈会召开后,针对东西部扶贫协作成效的考核评价办法出台,东西部地方政府援助机制迅速转换为强关系。2016年当年东部地区对西部地区政府援助资金便攀升到292595万元,到2018年高达1776078万元。


(三)东西部地方政府与市场主体间的政企协作机制


在经典的经济学理论中,市场被认为发挥着基础性作用,能够自发调节经济运行,但由于市场失灵的存在,使得政府必须承担起修正的功能,这种政府和市场间的关系即“弱政府+强市场”。在中国共产党的领导下,在实现共同富裕目标的驱动下,中国政府发挥了较之西方国家更大的资源配置和市场调节能力。但是在贫穷落后的地区,如果只有地方政府在社会保障、公共服务等方面发力,很难形成可持续的减贫动力机制。


在东西部扶贫协作和对口支援制度安排下,政府和市场相互促进、相互增强,共同为贫困地区发展注入动能。东西部地方政府充分利用扶贫政策、扶贫专项资金,为市场中企业的参与提供必要的基础设施、人才培训、产业园区等外部发展条件。东部地方政府还广泛动员和激励各类国企、民企积极参与扶贫协作。西部地区政府则相应出台配套设施政策(如投资贸易便利化政策),营造良好的市场环境,积极动员贫困地区群众参与。


在2016年银川座谈会召开之前,东西部扶贫协作表现为“弱政府+弱市场”关系,之后则因更加广泛的市场力量特别是民营企业的广泛参与,形成了脱贫攻坚期东西部扶贫协作的“强政府+强市场”关系。其中,“市场”在打赢脱贫攻坚战中发挥了重要作用。


一是积极推动产业协作。要想改变西部地区贫困落后的局面,必须要培育贫困地区的支柱产业。一方面要开发当地优势资源,加速西部贫困地区产业化发展,以市场为导向,充分利用当地原材料、能源、劳动力资源优势,加快资源开发,不断提高农产品和特色资源深加工水平,加大优势特色农产品开发,带动产业和农民走向市场,如碧桂园到贵州培育蔬菜。


另一方面,要挖掘东西部双方的比较优势,通过建设产业园区、搭建企业合作平台、实施产业开发项目,实现产业双向转移,如浙江省在四川建设扶贫产业园,水星家纺在贵州省凤冈县建设桑蚕基地,联合利华在贵州省遵义市建设可持续茶园等。


二是多方助力消费协作。为打通生产到消费的最后一公里,东部地区企业积极帮助西部贫困地区企业培育具有区域特色和竞争力的农产品品牌,提升价值链、打通供应链、完善利益链,直接连通大市场和小农户。政府为扶贫产品入市提供质量认证、物流运输等配套服务,东部地区技术型企业帮助改良扶贫产品,成熟的平台型企业为扶贫产品开辟线上购买通道,形成种植、加工、营销一体化扶贫兴农产业链条,共同为东西部地区搭建起政府市场合作下的扶贫产品产销对接长效机制。


三是供需对接劳务协作。政府综合管理建档立卡贫困人员,及时摸清贫困劳动力的基本数据、背景情况和就业需求,开展就业培训,动员辖区内企业积极参与劳务协作,为企业招工和贫困户求职建立供需对接平台。例如,浙江省的东西部扶贫劳务协作动态管理平台联合公安、税务、社保等多个部门数据,对在浙建档立卡人员进行动态管理,并联合2000多家人力资源服务机构深度参与劳务协作,既解决了企业招工难问题,又解决了贫困群众就业问题。


(四)东西部地方政府与社会间的社会动员机制


1996年“闽宁协作”五项援助协作机制就包括“社会参与”,25年来社会参与机制一直是东西部扶贫协作和对口支援的重要支柱。社会参与机制的建立,既符合中国传统文化,也符合资源依赖理论的基本假定。鼓励社会力量参与扶贫的要求,就形成了政府和社会间的关系。


东西部地方政府健全组织动员机制,搭建社会参与平台,支持社会团体、基金会、民办非企业单位等各类组织积极从事扶贫开发事业。地方各级政府和有关部门为社会组织开展扶贫活动提供信息服务、业务指导,鼓励其参与社会扶贫资源动员、配置和使用等环节,建设充满活力的社会组织参与扶贫机制。


东部地区地方政府通过培育多元帮扶主体,调动相关事业单位、社会组织、公民个人的积极性,形成了一个广泛的社会动员机制。它们发动机关事业单位参与东西部扶贫协作和对口支援,派出挂职干部、教师、医生、农业技术人员开展人才交流,学校、医院开展结对帮扶;广泛动员社会组织、社区居委会与志愿服务,引导区域内社会组织充分认识自身责任,鼓励各类社会组织从自身业务特点和特长出发,采取多种方式参与脱贫攻坚。


比如,2003—2015年,东西部地区到西部地区挂职干部平均每年有159人次,到2018年达到12412人次;2003—2015年,西部地区到东部地区挂职干部平均每年有341人次,到2018年达到15462人次;社会捐款由2003—2015年平均每年2969万元,增加到2018年的386684亿元。


通过完善社会帮扶机制,建立沟通交流渠道,精准对接帮扶需求,形成了一个创新的社会动员机制。地方政府对接民政及社会组织帮扶需求计划,研究帮扶具体问题。例如,上海派出的援滇干部在实际帮扶工作中,将贫困地区的需求报告给上海市合作交流办,再由该部门与民政部门的各类社会组织进行项目对接。一线帮扶干部对接社会组织服务需求,市合作交流办和民政部门以平台形式对接社会组织。


(五)市场与社会间的协同创新机制


贫困地区的发展要依靠政府、市场和社会的有效合作。2015年,习近平总书记指出,我们必须动员全党全国全社会力量,向贫困发起总攻,再次强调社会力量参与帮扶的必要性和重要性。2017年,国务院扶贫开发领导小组出台《关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》,指出参与脱贫攻坚是社会组织的重要责任。在东西部扶贫协作中政府充分利用市场力量,将东部优势企业引入西部贫困地区,通过有活力的市场经济行为提升西部地区内生发展动力,形成稳定的长效脱贫机制;发挥信息桥梁作用,组织、动员并鼓励社会各大力量参与,形成聚合力。


市场和社会在东西部扶贫协作和对口支援中各自发挥了重要作用。企业通过市场经济行为不断参与西部地区优势产业培育、产业链升级等过程,为西部贫困地区的贫困户提供了广阔的就业平台,社会组织通过自发的社会行为不断为贫困地区提供健康、教育、公共卫生等多方面的帮助,二者在培育西部贫困地区优势产业、激发贫困户内生动力、保障贫困户基本权益等方面相互促进。社会为贫困地区、贫困户主动参与市场活动提供了技术培训和基本保障,市场为社会力量参与扶贫协作提供了平台,二者之间形成了协同创新机制。


例如,西部地区的贫困人口通过劳务协作去东部发达地区务工就业,东部地区的社会团体/组织努力保障务工人群的基本权利,如成立劳务协作站,帮助开展职业技能培训以尽快适应企业要求,帮助解决劳务纠纷、子女教育等问题以适应异乡生活。像珠海市工贸技工学校“校企双制”的合作办学模式,就是市场与社会协同创新发力的典型案例。该校采取多种形式与珠海优势企业建立人才合作培养关系。


学校与企业合作,根据企业岗位需求,制定人才培养方案,开展定向培养班。企业可派出技术人员组织专项技能训练,学校适时安排学生去企业实习,毕业后学校为公司优先推荐人才,最终形成招工即招生的“校企合作、定向培养”的模式。


东西部协作和对口支援的时代挑战


(一)共同富裕背景下东西部协作的时代要求


1.新的战略要求:以巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接为核心。党的十九大提出要实施乡村振兴战略,全面推进乡村振兴;十四五规划和二〇三五年远景目标提出,实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。这就要求东西部协作和对口支援首先要保持协作政策的总体稳定,对低收入人口建立动态监测机制,加强对贫困边缘户、易返贫户的预警,确保对口协作地区不出现规模性返贫;充分发挥自身优势助力欠发达地区的乡村建设工作,不断激发重点帮扶县的内生发展动力。


2.新的发展目标:从实现对口协作地区“两不愁、三保障”,转向缩小东西部区域城乡差距和群体差距,进而走向共同富裕。2021年4月,习近平总书记指出,东西部协作要适应形势任务变化,转变协作思维,从过去的扶贫援助转向协作发展,更好服从“两个大局”的长远战略部署。我们在具体的协作过程中要更加注重区域发展战略对接,促进区域间相互融通,努力形成区域协调发展、协同发展、共同发展的良好局面,最终实现共同富裕。


3.新的发展环境:以国内大循环为主体,形成国内国际双循环相互促进的新发展格局。2020年4月,习近平总书记把握我国当前发展阶段、发展环境和发展条件的变化,提出双循环的发展格局。畅通国内大循环要求在经济发展的过程中,把发展的立足点更多放到国内,实施扩大内需战略,挖掘国内市场需求潜力。


东西部协作和对口支援是连接东部发达地区和西部欠发达地区的桥梁,能够推动国内特别是西部地区资源、技术、人才等要素实现自由流动,进而带动东部和西部市场的大融合,是促进国内大循环的重要抓手。这要求东西部协作主动融入新发展格局,在协作过程中不能只建设单个区域的小市场,也不能只停留于两地之间发展的小循环,而是要推动整个东部与中西部、农村与城市的协同发展,建立东西部之间的要素、产品的大协作。


(二)共同富裕背景下东西部协作的主要挑战


在共同富裕的大背景下,“东西部扶贫协作和对口支援”已经调整为“东西部协作和对口支援”,但是现有的东西部扶贫协作和对口支援机制还不能很好地满足新发展要求。考虑到未来更好地服务国家战略,东西部协作和对口支援突出面临着以下挑战。


1.促进东西部协作和对口支援由扶贫援助为主,转变为更加广泛的发展协作


国际发展援助的历史经验表明,任何一个地区单靠政府援助是无法实现可持续发展的。政府援助必须能够有效带动市场领域的投资和贸易便利化,市场主体力量只有有效发展才能为欠发达地区注入经济增长的动力。为西部地区经济增长提供动力,始终是实现共同富裕的第一要务。如前所述,西部地区首先要解决欠发达问题。政府始终是东西部协作和对口支援中的重要推动力量。


在脱贫攻坚中,为了实现底线目标,集中东部地区的政府援助资源,帮扶西部地区如期打赢脱贫攻坚战,无疑是十分正确的战略决策。但是,这也在一定程度上进一步强化了政府援助的角色。随着发展目标的转变,东西部协作和对口支援制度如何推动更加广泛的发展合作成为主要挑战。广泛的发展合作的关键就是,更加有效地培育市场和社会成为东西部协作和对口支援的主角。


2.在东西部协作和对口支援中更好地发挥市场配置资源的作用


要想激发欠发达地区的内生动力,就需要更加强调市场的力量,发挥市场在资源配置中的决定性作用。理想情况下,在东西部协作和对口支援的经济活动中政府应更多地起到服务的作用,如加强企业与欠发达地区的对接、不断完善制度体系、持续优化营商环境等。实际的生产经营决策活动则应当交给企业,在市场中培育真正的产业,实现有活力的发展。


在脱贫攻坚中,东西部扶贫协作和对口支援中形成的一些产业项目,存在产权界定不清、资产管理不规范、利益分配机制等激励约束不相容问题,这些问题在制度上如果得不到及时有效解决,将影响现有投资项目的可持续性,也将影响企业家在乡村振兴阶段投资的积极性。因此,充分发挥市场机制的作用,形成政府引导和市场主导的资源配置方式,是新时期东西部协作和对口支援的重中之重。


3.激活社会企业、社会组织等主体,提升东西部协作和对口支援的内生动力


如前文分析,市场和社会协同推进是东西部协作和对口支援的一个创新机制。共同富裕基于共同奋斗,实现共同富裕要求人人参与、人人尽力、人人享有。市场和社会协同推进,可以弥补市场在西部地区面临的一些微观社会问题,而社会力量的参与可以提升市场主体的效率。


受党中央共同富裕目标和第三次分配政策的引导,目前一些头部互联网企业积极设立共同富裕投资项目,如腾讯先投入500亿元启动“可持续社会价值创新”战略,再投入500亿元启动“共同富裕专项计划”。一些上市公司也积极开展“环境、社会和治理(ESG)”投资与信息披露。


本文把这些具有缩小发展差距、改善生态环境并提升企业商业价值的投资,统称为“企业共同富裕价值投资”。完善东西部协作和对口支援中的市场与社会协同机制,高效用好“企业共同富裕价值投资”,推动西部地区乡村振兴、实现共同富裕阶段性目标,也是一大挑战。


共同富裕:东西部协作和对口支援的制度升级


(一)完善政府间责任制和激励约束机制,推动东西部协作和对口支援制度升级


1. 完善顶层设计。东西部协作和对口支援要强化协作过程中中央政府统揽全局、地方积极参与的责任制,要由巩固脱贫攻坚成果,向全面促进乡村振兴,推动共同富裕取得实质性进展转变。在不断推动声誉机制发挥作用的基础上,重点完善考核评估体系,考核评价指挥棒要有助于东西部地区发挥各自优势。


考核指标的设定既要保障实现协作发展的底线目标,又要不断激发地方政府根据其资源和要素优势创新协作方式的自主性,如可以设定促进东西部城乡融合发展、加强公共服务供给、保护生态环境等方面的考核指标,以此来激励两地政府转变协作重点,实现更高质量协作发展。


2.适度开展新基础设施投资。东西部积极开展协作,共同建设跨区域基础设施网络,既要帮助西部地区建设交通、通信等传统基础设施,又要加大对互联网、人工智能等新基础设施的投资力度,为两区域人力、产品、信息等要素的流通提供渠道。


3.优先推进公共服务均等化。共同富裕要求不断缩小城乡间公共服务差距,东西部协作要求政府继续将社会保障作为政策发力点,通过远程教育、数字医疗等新兴技术手段,以及人才互派等交流学习手段,不断推进区域公共服务均等化。


4.推动支援协作绿色转型。践行生态文明观,探索“碳达峰、碳中和”路径,注重生态协作,根据东西部地区不同城乡产业发展定位和未来发展规划,构建绿色循环产业,实现碳达峰和碳中和目标。


(二)完善政企协作机制,进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用


1.完善融资和财税政策。对参与东西部协作和对口支援的企业获得信贷资源给予支持,优化信贷结构,降低信贷成本。继续实施首次IPO,在全国中小企业股份转让系统挂牌,发行公司债券等建立“绿色通道”,明晰税收优惠政策,制定专项优惠补贴。


2.促进要素流动。推动土地、劳动和资本等要素市场的改革,特别是注重发挥科技和数据新要素在东西部协作中的作用。政府要充分利用信息优势,为两地产业发展、企业供需对接搭建信息中介平台,消除要素在城乡间、产业间和东西部地区间再配置的制度障碍,激励市场活力,吸引优秀企业参与东西部协作和对口支援。


3.重视技术创新。在新产业培育中加强东西部地区的优势互补,盘活西部地区的优势资源,创新产业协作形式,如利用大数据对西部地区的生态资源进行数字赋能,帮助传统产业搭上数字经济的快车,实现乡村产业数字化转型。


4.保障各方财产权利。对涉及多方主体的产业项目明晰产权,对财政资金、企业资产进行严格管理,避免出现强制性捐赠的情况。此外,在巩固现有协作成果的基础上,还需政府明晰权责边界,要不断完善制度建设,持续优化营商环境。


(三)完善社会动员和三次分配机制,倡导“企业共同富裕价值投资”


1.鼓励社会公益创新。要适度拓展社会公益组织的参与空间,充分发挥互联网公募信息服务平台的作用,通过手机App等更加便利地匹配社会公益需求,与供给有效对接,构建“人人公益”平台,营造“人人公益”环境,动员东部地区社会公众更加广泛地参与到西部乡村建设行动中。


2.构建志愿服务平台。构建基于大数据的志愿服务平台,缓解西部地区乡村建设中教育、卫生、农业技术等的人才短缺问题。畅通各主体参与协作的渠道,发挥不同社会主体在东西部协作和对口支援中的作用,形成协同促进共同富裕的良好局面。


3.树立企业共同富裕价值投资观。鼓励全社会积极主动参与,坚持强社会导向,建立最广泛的社会参与动员体系,加大对企业、个人、社会组织的动员力度,树立“企业共同富裕价值投资观”。


如前所述,“企业共同富裕价值投资”是企业在追求经济利益价值投资的基础上,兼顾缩小发展差距的社会目标和生态友好的环境目标,集经济价值、社会价值和环境价值于一体,实现共同富裕的可持续发展的价值投资方式。鼓励东部企业优先在西部地区开展“企业共同富裕价值投资”,将有助于重塑企业价值理念与投资模式,为东西部协作注入新的市场和社会动能。


概言之,东西部协作和对口支援制度实质是中国共产党领导下的区域协调发展、协同发展、共同发展政策。有别于国外的区域间政府协作,我国中央政府对地方政府的责任制安排以及激励约束考核机制,大大加强了地方政府间的协作关系。在各级地方政府的执行和创新下,进一步形成了协作过程中政府、市场与社会间的协作网络关系。


在脱贫攻坚期间,东西部协作和对口支援已经体现出了强大的制度优势。在全面推进乡村振兴实现共同富裕的要求下,东西部协作和对口支援这项中国独特的治理和制度创新应当与时俱进,更加强调在政府引导下发挥市场在资源配置中的决定性作用,倡导“企业共同富裕价值投资”,拓宽社会参与渠道,进而走向城乡融合发展、区域协调发展、全体人民全面发展的共同富裕。


本文来自微信公众号:探索与争鸣杂志 (ID:tansuoyuzhengming),作者:王小林、谢妮芸

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